一、项目摘要

项目基本信息表（表1-1）及交易结构图（图1-1）如下。

 

表1-1 项目基本信息表

 

项目名称	新沂市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP改扩建项目
项目类型	市政工程-污水处理
合作内容	污水处理厂的改扩建工程建设、运营管理和维护及日常管理工作。
合作期限	25年（含建设期）
运作方式	ROT
回报机制	政府付费
实施机构	新沂市住房和城乡建设局
采购方式	竞争性磋商
中选社会资本	光大水务
签约日期	2016年7月7日
项目公司成立概况	项目公司已于2016年6月24成立，社会资本方光大水务（徐州）控股有限公司及政府方代表新沂市城市投资发展有限公司合资成立，社会资本方占股51%，政府方占股49%。

二、项目实施要点

（一）项目前期准备

1、项目背景

新沂市位于江苏省北部，其北接山东省郯城县，西接邳州市、东连东海县和沭阳县、南隔骆马湖与宿迁市相望。东陇海铁路横贯东西，新长铁路、沂、沭河纵贯南北，从西南而过，京沪高速公路、连霍高速公路、205国道、249 省道和 323 省道分别在新沂相交，新沂作为新兴的交通枢纽城市，已初步形成铁、公、水综合运输网络。交通四通八达，与周围大中城市南京、徐州、淮阴、连云港、临沂等交通联系非常方便，是淮海经济区、苏鲁接壤地区和徐连经济带重要的中心城市。

随着国家对城镇污水处理厂出水水质要求的不断提高以及将污水处理厂出水引入河湖作为景观用水的要求将出水水质处理标准提升至一级标准的A标准，同时结合新沂市经济社会可持续发展的需要和排入尾水导流工程水质的要求，以及新沂市城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂运行现状的需要，新沂市政府决定对新沂市城市污水处理厂工程进行提标改造，对新沂市经济开发区污水处理厂进行扩建，来改善新沂市的整体环境，改善周边河流水质。

新沂城市污水处理厂设计处理规模7万吨/日，2001年投入商业运营，生活污水占比70%，工业废水30%，出水水质一级B。计划出水标准提高到一级A。提标改造工程预计总投资8636.57万元。

新沂市经济开发区污水处理厂二期扩建工程厂址根据新沂市经济开发区的实际情况，本着节约投资，保证效果，便于管理的原则，拟建设在原城市污水处理厂的南侧，龙马大道与新墨河交叉口。

新沂经济经济开发区污水处理厂二期工程计划扩建1万吨/日。扩建项目总投资为8559.58万元，其中：污水处理厂建设投资8179.99万元，建设期利息为59.00万元，流动资金为320.59万元。

2、组织保障

为切实加强对政府和社会资本合作（PPP）工作的组织领导，拓展投融资途径，加快项目建设，新沂市政府决定成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组。领导小组由市长任组长，分管副市长牵头并任副组长，城建类由贾泉涌副市长牵头，相关部门负责同志为成员，做好各具体项目PPP方案制订，协调等工作。

领导小组负责统筹协调、组织推进市级PPP工作，研究决定PPP项目推进过程中的重大事项等；领导小组办公室设在市财政局，负责PPP项目规划指导、筛选、信息发布、财政承受能力论证、合同管理、绩效评价、配合相关部门争取上级资金补贴等工作，由陆成春同志兼任领导小组办公室主任。

3、物有所值评价和财政承受能力论证要点

本项目进行了物有所值评价分析和财政承受能力论证。物有所值评价定性分析采用专家评分法，在已给定的基本指标及其权重的基础上，组织不少于三项附加指标及其权重。基本指标分别是全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府机构能力、政府采购政策落实潜力，七个基本指标的合计权重为80%。根据项目特点，另选取项目规模、资产种类、法律和政策环境及融资可能性四个指标作为附加指标，权重各取5%，合计权重为20%。经专家小组对本评分为83.01分，通过了物有所值定性评价，本项目适宜采用PPP模式。

财政承受能力论证中计算了本项目的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入，根据近6年新沂市公共预算支出，假设2014年后新沂市一般公共预算的平均增长率为10%，在项目全生命周期内，财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例都不超过10%。同时本项目为新沂市首个采取PPP模式运作的污水处理项目，不存在PPP项目过于集中的情况。因此财政承受能力“通过论证”，项目适宜采用PPP模式。

4、实施方案要点

（1）风险分配方案

风险分配表如下。

表2-1 风险分配表

（2）PPP运作方式

本项目采用ROT的运作方式。

（3）交易结构

①投融资结构

新沂市政府授权新沂城投与社会资本共同出资组建PPP项目公司，其中新沂城投以经济开发区污水处理厂固定资产和无形资产作价出资（估值5070万元），占股49%，并将城市污水处理厂固定资产及无形资产（估值8041万元）以应收债权的形式投资注入项目公司，项目公司于成立之日起6个月内偿还新沂市政府8041万元的债务，盘活国有资产。社会资本以现金（5277万元）形式出资，占股51%。

② 回报机制

本项目属于政府付费项目。根据项目投资规模、收益率、特许期、保底水量等项目边界条件，并结合特许期内PPP项目公司的运营考核情况，政府每年需支付项目公司一定的污水处理服务费，在去除项目公司相关运营成本、财务费用、折旧摊销及必要的税收之后，将剩余利润按照股权比例在新沂城投及社会资本之间进行分配，原则上应满足社会资本不低于8%的投资内部收益率。

（4）边界条件设置

①业务范围

新沂城市污水处理厂设计处理规模7万吨/日，2001年投入商业运营，生活污水占比70%，工业废水30%，出水水质一级B。提标改造工程计划将出水标准提高到一级A。
新沂经济开发区污水处理厂原设计处理规模为1万吨/日，二期工程计划扩建1万吨/日，出水水质为一级A。

② 土地使用方式

本项目的用地性质为划拨用地，目前城市污水处理厂项目用地共有152.65亩地，其中40.65亩项目用地已办理土地使用权证于住建局名下，其他112亩未办理土地使用权证。经济开发区污水处理厂项目用地共有109.01亩，于2009年支付征地补偿款及地表附着物清表费用，未办理土地使用权证；目前已有93.7995亩符合建设用地规划并预缴土地款，还有约15.3亩不符合规划（属于农用地），正在进行相关调整工作。

③调价机制

项目定价按照本次采购活动最终确定的污水处理服务费单价执行。同时，关于污水处理服务费单价，项目公司每两年可申请调整一次，新沂市人民政府接到申请后对污水处理厂的运营成本进行审核，仅当项目公司经核算后成本波动等对水价影响超过15%时，启动调价程序。

污水处理单价包括污水处理基本单价和污水处理超进单价；本项目城市污水处理厂初始污水处理基本单价不得超过1.34元/立方米（考虑到城市污水处理厂建设期出水水质为一级B标准，建设期内城市污水处理厂污水处理单价为0.85元/立方米）；本项目经济开发区污水处理厂初始污水处理基本单价不得超过8.31元/立方米。

调价公式的启用原则为在触发单价调整条件的情况下，协议双方每两年按照调价公式对污水处理基本单价和污水处理超进单价进行调整，且前一个调价日确定的处理单价在下一个调价日到来之前维持不变；启用方法为项目公司在第n个运营年根据调价公式计算污水处理基本单价，并书面上报新沂市住建局。经新沂市住建局和政府有关部门批准后，于第n个运营年起正式采用新的污水处理基本单价计算污水处理服务费。

④绩效考核机制

政府绩效考核付费机制应建立一个由“每日自检--核实或抽检--综合考核--中期评估”组成的考核体系，根据污水处理月考核监测项目综合达标率，综合考核评分按比例梯次支付污水处理服务费；根据中期评估结果、修改完善特许经营协议和污水处理服务协议。

水质检测结果的报告由项目公司应如实记录每日检测的所有结果，并每一月定期向新沂市住建局提供污水处理厂运营记录报表，主要包括新沂市污水处理厂水质日监测明细表，污水处理厂水量、泥量月报表，污水处理厂进水水质月报表。

新沂市住建局的核实和抽查为新沂市住建局有权指定代表在任何时候对项目公司的检测程序、结果、设备和仪器进行现场检查和检测。

半年综合考核对项目公司的半年综合考核按百分制进行，百分比构成如下：

A、报表、报告，占20%；

B、设施完好率，占20%；

C、仪器仪表的按期检定，占10%；

D、操作工、化验员及特殊工种人员培训、持证上岗、资格年审，占20%；

E、劳动防护、安全生产，占10%；

F、对整改意见的落实，占10%

G、其他相关工作，占10%。

考核细则由新沂市住建局另行制订。

中期评估为每五年一次，从开始商业运行日起算，中期评估由项目运营协调委员会发起，组织新沂市住建局及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组对项目公司的运营维护进行评估。

⑤股权转让机制

自生效日期起五年之内项目公司的股权结构不得发生变化，除合资协议另有约定外，项目公司的所有股东均不得转让项目公司的股份。自生效日期起五年后，经新沂市住建局事先书面同意，项目公司股东可以转让其在项目公司的股份。

⑥调整衔接机制

新沂市住建局决定实施临时接管后，应书面通知项目公司并告知其有申请听证的权利。项目公司应于接到书面通知之日起5日内申请听证，新沂市住建局应于20日内组织听证。新沂市住建局应根据听证笔录，决定是否进行临时接管。如项目公司于接到书面通知后5日内没有申请听证则新沂市住建局可以自行决定临时接管。

新沂市住建局临时接管项目设施，须同时指定第三人临时提供本协议项下的污水处理服务。临时接管期间发生的污水处理成本、费用等均由项目公司承担，项目公司并应向新沂市住建局支付接管费用。经项目公司纠正导致临时接管的违约行为，并经项目公司书面申请，新沂市住建局应当终止临时接管，恢复项目公司的特许经营权。如单次临时接管持续不间断超过60日，新沂市住建局有权提前终止本协议，收回项目公司的特许经营权。

（5）监管机制设置

本项目监管机制分为政府方对项目建设的监督和介入、政府方对项目运营的监督和介入、政府方对项目维护的监督和介入和公众监督。

（6）实施方案批复情况

本项目实施方案于2015年10月30日获新沂市人民政府批复。

（7）项目前期工作进展情况

①项目审批

截至项目实施方案批复，新沂市城市污水处理厂提标改造工程项目已完成环评、可研、土地等审批工作。新沂市经济开发区污水处理厂二期扩建工程因牵涉到扩建标准变动的原因，目前环评、可研、土地等前期工作仍在审批。

 

② 配套支持

新沂市政府对本项目非常重视，由领导小组负责统筹规划、积极推进相关工作。并积极组织领导小组会议，通报项目进度，协调下一阶段工作重点，给予项目执行人员积极支持和鼓励。

5、PPP项目协议要点

（1）合同结构

PPP项目的参与方包括政府、社会资本方、融资方等。在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。

本项目主体合同框架由《新沂城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP项目合资经营协议》、《新沂城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP项目特许经营协议》、《新沂城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP项目污水处理服务协议》等三大项目协议构成。

（2）权利义务关系

①新沂市住房和城乡建设局

新沂市人民政府授权的新沂城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP项目实施机构，具体统筹组织本PPP项目实施过程中的各项工作，包括项目准备、项目采购、项目监管、项目移交等。

除此之外，新沂市住房和城乡建设局同时也是本PPP项目的履约实施及经营监管机构，负责污水处理厂日常运营情况的监督管理，并根据其经营情况按协议约定支付污水处理服务费。

②新沂市城市投资发展有限公司

新沂市人民政府授权的新沂城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP项目政府方出资代表，新沂市城市投资发展有限公司代表政府与社会资本共同出资组建PPP项目公司。

③PPP项目公司

负责新沂城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP项目的投资建设、运营管理和到期移交。

④中国光大水务有限公司

通过合规方式获得新沂城市污水处理厂及经济开发区污水处理厂PPP项目投资主体资格的社会资本，与新沂城投共同出资组建PPP项目公司。

⑤金融机构

指为本PPP项目提供融资服务的相关金融机构，本项目中主要指银行。

（二）项目采购

1、资格预审情况

根据资格预审申请人提供的上述资格预审申请文件，评审委员会将对申请人的类似项目的经验和业绩、污水技术能力和污水管理能力、资金实力和融资能力分别打分，总分100分。其中类似项目的经验和业绩部分占40%，污水技术能力和污水管理能力占20%，资金实力和融资能力占40%。

2、预算安排

本项目已列入新沂市财政中长期预算规划中。

3、采购及评审情况

（1）采购方式及过程

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号），PPP项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

鉴于新沂市城市污水处理厂提标改造工程及经济开发区污水处理厂二期扩建工程作为一个项目应统一进行采购，而经济开发区化工污水处理工艺较复杂，技术难度较高，项目具有一定的特殊性。为了保障改扩建项目的运作质量，避免后续不必要的纠纷，建议本项目采用竞争性磋商的采购方式。

本项目资格预审文件发布日期为2015年12月1日，资格预审评审日期为2015年12月23日，通过资格预审进入磋商阶段候选人为：北控水务、柏林水务、启迪桑德、安徽国祯、光大水务。

2016年3月14日在江苏政府采购网发布了本项目采购公告，磋商评审日期为2016年3月31日，确认谈判日为2016年4月8日。成交供应商为中国光大水务有限公司。城市污水处理厂污水处理服务单价为1.24元/立方米；经济开发区污水处理厂污水处理服务单位为7.97元/立方米。

（2）评审内容

关于对资格预审申请人资格的审查，将依据资格预审申请人提交的申请资料，按照资格预审评分规定，在综合评估的基础上，对申请人进行评分并按照分数由高到低确定投资人排名顺序，其中排名前五名的申请人通过资格预审。只有通过资格预审的申请人才可以参与下一步的竞争性磋商环节。若满足资格预审基本条件（即资格预审评审基本分均得到）的投资人超过3家（含3家）不足5家，则所有申请人均可参与下一步的竞争性磋商环节。

磋商阶段参与者为通过资格预审的供应商，磋商小组由采购人代表和评审专家共7名组成，磋商小组采用综合评分办法，磋商小组按照磋商文件规定的评分标准和要求，对各响应文件进行综合评审，按综合评审得分高低顺序推荐成交候选人。项目采用百分制，评审保留至小数点后两位，具体评分细则如下：法律方案占10分，技术与运营方案占35分，人员安置方案占15分，财务方案占20分，报价评分占20分，总分100分。

4、合同谈判及签署

新沂市污水处理厂改扩建PPP项目按照国家PPP相关政策法规于江苏省政府采购中心进行了公开采购，并于2016年4月22日发布中标公告，中国光大水务有限公司成为了中标社会资本。随后，按照PPP政府采购相关程序要求，采购人拟组织最终的确定谈判程序。

2016年5月5日，新沂市财政局、住建局、环保局、国土局、法制办、污水处理厂、南京卓远资产管理有限公司与光大水务就相关协议的修订意见进行了第一轮谈判。光大水务按照采购人要求就采购文件中合资、转让、特许、服务及特许协议中涉及相关内容的人员安置方案进行了响应，并提出了修订意见。谈判过程中，尚有两个关键问题未能达成一致，一是用地的划拨问题，二是因进水水质超标导致项目公司的环保处罚、增值税减免损失的处理问题，新沂市政府、新沂市财政局、新沂市住建局对光大水务提出的问题非常重视，会同政府各部门对相关问题进行了专题会议讨论，并形成了反馈意见。

（三）项目执行

1、项目公司设立情况

（1）公司概况

公司名称: 光大水务运营（新沂）有限公司

地址：新沂市上海路199号

注册资本：103,470,000 元人民币

（2）股权结构

光大水务（徐州）控股有限公司以现金出资，出资金额约为52,770,000元人民币，持有公司约51%的股权。新沂市城市投资发展有限公司，以其在新沂市经济开发区污水处理厂的固定资产及无形资产进行出资，经评估机构确认，共计投资50,700,000元人民币，持有公司约49%的股份。

（3）管理层架构

①董事会构成及议事机制

公司设董事会。董事会是公司最高权力机构，决定公司的一切重大事项。董事会由5名董事组成，其中光大水务委派3名董事；新沂市城市投资发展有限公司委派2名董事。董事每届任期四年, 任期届满, 连选可以连任。

董事会决议的表决，实行一人一票制。董事会对在其职权范围内的事项做出决议时，必须经全体董事一致同意表决通过方为有效，其余事项，应由出席董事会的二分之一以上的董事表决通过方为有效。董事会决议可以由董事会会议通过，亦可以由全体董事通过书面文件形成表决。

②经营管理团队

公司设总经理1名，由董事会聘任或解聘，每届任期为三年；董事可受聘兼任总经理或者其他高级管理人员。总经理对董事会负责，行使下列职权：主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；组织实施公司年度经营计划和投资方案；拟订公司内部管理机构设置方案；拟订公司的基本管理制度；制定公司的具体规章；聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员；公司章程和董事会授予的其它职权。

三、项目点评

本PPP项目通过引入光大水务，进一步撬动了社会资本，相当于新沂市政府在城市污水处理厂提标改造工程及经济开发区污水处理厂扩建工程中不需要新增过多投资，仅仅以一期资产作价出资，通过与光大水务组建项目公司进行运作即可，短期来看，减少了财政压力。

其次，引入社会资本参与运营，能够显著提高运营效率，政府仅仅需要进行有效监管即可，充分体现了“让专业的人做专业的事”的原则。