一、项目摘要

二、项目识别论证

（一）项目背景

1.项目概况

本项目由20万m3/d规模地表水厂、10万m3/d规模第二水厂、8.3万m3/d规模13个建制镇污水处理厂、市政管网以及农村饮水安全工程五部分组成。项目总投资15.04亿元。

沛县供水基础设施的建设滞后，与社会经济发展不匹配，不能满足城市区域化发展的需要。目前已知沛县供水需求量超过10万m3/d，现有城区人口30万，规划人口为56万。随着城镇化水平的不断提高，沛县城乡分散、无序的以地下水为水源的供水方式不能满足城市可持续发展的需要；沛县区域地下水硬度较高，水质氟离子、硫酸盐及硬度均超标，不能保证供水安全，潜在危害着居民身体健康，不能满足居民对身体健康的需要。因此城乡统筹规划、使用地表供水水源势在必行。

本项目中的沛县13个建制镇污水处理设施及相应的管网，属于建成存量项目，由于设计建设不规范，已经不能满足新型城镇化建设的需要，特别是规划不合理等因素造成污水处理量达不到基本规模，处于等水处理的窘态局面；另一方面，“吃不饱”的同时也对污水处理行业专业化管理提出了更高的要求。而且“水十条”颁布后的现实环境也急需对现有污水处理设施进行重新规划，更新改造、提档升级。

本项目将通过实现城乡、供排、管网于一体的区域水环境治理系统工程，形成城乡环境纵向到边、横向到底的网格式管理，以满足沛县城乡居民安全饮水和蓝色生态需要。

2.实施PPP必要性

（1）响应相关政策的规定

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）提出了“鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域，鼓励民间资本参与市政公用事业建设。支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。鼓励民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组改制，具备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。”

为了增强市政公用产品和服务的有效供给，财政部和住房城乡建设部发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号），提出“在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作。”

（2）降低项目全生命周期成本，提高经营效率和改善公共服务

规范的PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事物的过度参与，与传统政府采购模式相比，可以通过风险分担、利益共享等方式，充分利用专业运营公司先进的管理技术和理念，发挥其创新能力，从而降低项目全生命周期成本，提高运营效率与质量，促进创新和竞争，更能实现“物有所值”目标。

通过PPP模式合作，具有先进的处理技术、运营管理经验和投融资能力的社会资本能够为沛县供水及污水处理项目带来先进的处理技术，提高供水及污水处理的出水标准和处理达标率；社会资本能够提高自来水厂及污水处理厂的运营效率并降低运营成本，从而降低地方政府的财政负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为沛县供水及污水处理产业提供更多的资金来源。

（二）发起方式

政府方发起。

（三）实施方案

1.合作范围界定

本项目合作范围包括：原有沛县自来水公司供水区域及供水规划范围内的供水服务；13个建制镇污水处理厂厂区内的污水处理服务；市政管网运营维护服务。市政管网含供水管网及污水管网，其中，供水管网包括水源地保护、区域供水管网、老城区管网改造、区域供水与农村饮用水支网对接水量流量计表前管网；污水管网包括13个建制镇污水厂配套管网。

2.项目边界条件

（1）回报机制设计

①回报机制

本项目采用“使用者付费”+“可行性缺口补助”+“政府付费”的综合回报机制。各类别项目回报机制如下：

地表水厂：社会资本投融资完成改扩建工程，政府授予社会资本原有和新建部分的特许经营权。居民或企业等用户按照政府定价的供水水价付费；建设期、运营期设定不同的运行基本水量，不能覆盖投资、经营成本及社会资本合理收益部分，由政府支付可行性缺口补助。

13个建制镇污水处理厂：项目公司负责运营13个建制镇污水处理厂，政府通过向项目公司支付污水处理服务的固定费用（含人员工资福利、管理费、修理费等）和可变费用（单位电费、单位药剂费、单位水费、单位污泥运输费等），其中可变费用根据实际污水处理量进行结算。

市政管网及农村安全饮水工程：社会资本投融资完成新建部分，政府将原有和新建部分委托给社会资本运营，由政府付费，管网包括新建和存量两部分。回报机制包含管网可用性付费和管网运营维护费两部分。

②付费计算公式

使用者付费。使用者付费=实际供水基本水价*售水量。

可行性缺口补助。可行性缺口补助=供水成交报价*售水量-实际供水基本水价*售水量。

政府付费。政府付费= 市政管网运营维护费+污水处理服务费+市政管网投资额*（A/P，折现率，30）+存量项目转让费*（A/P，折现率，30）+农村饮用水安全工程投资额*（A/P，折现率，30）。

③支付方式

除供水使用者付费由项目公司直接向用户收取外，可行性缺口补助采用年度结算方式，在第二年第1季度内依据绩效考核审核结果向项目公司支付可行性缺口补助；政府付费采用季度结算方式，自商业运营日起，沛县财政局每个季度结束后的第二个自然月 25 日之前，依据绩效考核审核结果向项目公司支付政府付费。

（2）调价机制

①一般调整

供水水价的一般调整根据国家及省市相关政策进行调整。

污水处理单价依据《沛县供水PPP项目合同》中的调价公式进行调整。污水处理服务价格按照每三年一次进行调整，调价公式如下：

可变费用单价的调整。

Pn=P0×Kn

其中：

n:第n年是调整污水处理服务价格的当年；

P0:第n年调整前的污水处理服务价格；

Pn:第n年调整后的污水处理服务价格；

Kn:调价系数，依据以下公式确定：

Kn=C1×(En/En-3)+ C2×(Chn-1/Chn-4)+C3×（CPIn-1×CPIn-2×CPIn-3）

说明：

C1是电费在价格构成中所占的比例；

C2是化学药剂费在价格构成中所占的比例；

C3是价格中除电费、化学药剂费之外的因素所占的比例。

其中：C1+C2+C3=1（C1、C2、C3具体的数据依据成交社会资本在响应文件中提出的数据确定）。

En：第n年时项目公司所适用的电价。

Chn-1：第n年时徐州市统计局编制的《徐州市统计年鉴》中公布的第n-1年“《原材料、燃料、动力购进价格指数》—化工原料类”对应的化学药剂平均价格。（注：以国产絮凝剂价格为准）

CPIn-1：第n年时徐州市统计局编制的《徐州市统计年鉴》中公布的第n-1年“《居民消费价格指数》）—总指数”。

人工费用的调整。

Rn=R0×Tn

其中：

n:第n年是调整人工费用的当年；

R0:第n年调整前的人工费用；

Rn:第n年调整后的人工费用；

Tn:调价系数，依据以下公式确定：

Tn= Ln-1/Ln-4

Ln-1：第n年时沛县统计局编制的《沛县统计年鉴》中公布的第n-1年“在岗职工平均工资”—电力、热力、燃气及水生产和供应业”对应的在岗职工平均工资为准。

②特殊情况调整。

由于法律、法规或规范、税收政策发生变更，如供水水质标准、污水排放标准、污泥处置费用、处置标准和处置方式等发生变化，导致运营成本变化和投资变化时，按实际变化的单位运行成本和单位投资成本调整供水、污水处理服务费单价。

进行特殊调价时，双方应将引起特殊调价的因素和前次调价（无论是一般调价还是特殊调价）至本次特殊调价期间的一般调价因素的变化一并予以考虑。

（3）风险分配

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目在政府和项目公司之间设定风险分配机制，体现在《沛县供水PPP项目合同》中。本项目特别风险点及应对措施见表3-2。

表3- 2 项目主要风险分配表

序号	风险点	举措
1	乡镇供水用户分散，供水管道建设维护成本高，水费收取难度大，管道漏损率难以控制。乡镇居民使用地下水价格低，实行同网同价供水矛盾突出。	城区居民供水到户，乡镇供水采取趸售方式，项目公司按照贸易结算总表水量和约定的基本水价，与沛县水利局下属清源供水公司结算，政府承担乡镇供水表后管道维护、水量漏损和收费风险。
2	自来水价格属政府定价，现行水价较低，且未来用水需求存在一定不确定性，自来水供应存在价格风险和需求风险。存量乡镇污水处理厂配套管网污水收集效率低，单位污水处理成本过高。	1.项目约定基本水价和基本水量（供水量），政府承诺使用者付费不能覆盖项目公司成本和合理收益的部分，由政府提供可行性缺口补助。 2.沛县农村目前还没有系统完善的排水和污水处理设施与服务体系，沛县环保部门采取模块化建设、分散式处理，满足村级基本生活污水处理需要；对具备条件的13个建制镇污水处理厂本项目采取委托运营模式。政府付费包括污水处理服务的固定费用（含人员工资、福利、管理费、修理费等）和可变费用（单位电费、单位药剂费、单位水费、单位污泥运输费等）两部分，其中可变费用根据实际污水处理量进行结算。
3	原有供水基础设施建设滞后、分散、无序，水压不稳，管道漏损率高，产销差居高不下，水资源浪费严重。	本项目“按照供水量保底，按照售水量结算”，政府承担供水不足风险（实际供水量不足基本水量），项目公司承担售水风险（产销差风险、使用者付费回款风险）。约定产销差控制总体目标，从商业运营日开始计算，3年内产销差率降至低于12%。其中：2017年末控制在25%以下，2018年末控制在16%以下，2019年末控制在12%以下，从2020年起及以后产销差率在低于12%的基础上持续或下降，并保持良好的控制水平。在此模式下，政府有压力、有动力推动供水区域拓展和地下水井关停；项目公司也有压力、有动力提高工程建设质量、加强市政管道维护和营销收费，从而降低实际产销差，提高水费回收率。
4	沛县自来水公司属事业单位，原内部管理和激励机制僵化。托管人员普遍担心托管后利益受损，历史遗留问题无法得到妥善解决。	1.项目公司整体托管沛县自来水公司175名在册事业单位身份员工，托管员工依法享受国家、省市县事业单位的工资福利待遇调整政策，项目公司按照相关规章制度对托管员工统一管理、统一考核。 2.托管员工事业单位身份不变，按人社部门核定的工资依法缴纳社保费和公积金，托管员工薪酬福利参照近3年发放情况，不低于原有待遇或同类企业行业标准为原则，由项目公司根据绩效考核情况来核定，政府授权县水利局负责全过程监管。 3.沛县自来水公司在改制前公司仍然保留，并负责缴纳托管人员社保、公积金。当托管人员发生退休、辞职或者出现《劳动合同法》中规定的用人单位可以解除劳动合同的情形，项目公司可将托管人员退回沛县自来水公司。

3.交易结构

沛县政府授权沛县城投作为政府出资方，沛县城投与竞争性磋商最终确定的社会资本共同出资成立项目公司。沛县政府授权县水利局与项目公司签订《PPP项目合同》，县水利局对项目公司进行行政监管和绩效考核。项目公司通过自有资金及资本市场直接债务融资工具或银行/银团贷款实现本项目的资金需求，并通过运营特许经营范围内的地表水厂、污水处理厂、市政管网获得项目收益以偿还项目贷款。同时县财政局按县水利局对项目公司的考核结果进行绩效付费。

图3-1 项目交易结构图

4.绩效考核指标及体系

供水项目的绩效考核主要从生产管理（供水量）、质量管理（供水水质、排水水质、质量管理台账齐全）、安全管理（安全隐患整改完成率、重大安全生产责任事故）、设备管理（主要生产设备完好率、设备维修及时率、设备管理台账齐全）、基础管理（劳动纪律问题、岗位卫生）等方面进行。供水绩效考核内容及分值见表3-3。

表3- 3 供水绩效考核表

序号	项目	考核指标	考核细则	备注
一、生产管理目标（15分）	供水量	万m3/年	计划完成供水98%扣3分	供水计划根据实际情况，由双方协商一致确定
			计划完成供水95%扣6分
			计划完成供水90%扣9分
			计划完成供水80%扣12分
			计划完成供水低于60%扣15分
二、质量管理目标（35分）	供水水质（20分）	100%	水质综合合格率85%扣2分	1、用GB5749-2006中表1,2检测项目替代CJ/T206-2005中表1项目，用GB5749-2006中表3检测项目替代CJ/T206-2005中表2项目 2、结合目前地表水厂实际情况这对原水氟化物、硫酸盐、耗氧量处理开展研究实验，提出整改方案并实施，力争6个月完成整改，整改期间出厂水氟化物、硫酸盐、耗氧量、三卤甲烷四项指标暂不纳入综合合格率统计计算。 3、管网整改规范后再考核管网水水质
			水质综合合格率80%扣6分
			水质综合合格率75%扣8分
			水质综合合格率70%扣10分
			水质综合合格率70%以下扣15分
	排水水质(10分)	100%	抽检一次不合格扣2分
	质量管理台帐齐全（5分）	100%	质量管理台账不齐全，发现一处一次扣0.1分
三、安全管理目标（15分）	安全隐患整改完成率（5分）	100%	未及时完成安全隐患整改一处扣0.5分
	重大安全生产责任事故（10分）	0次	发生一次重大安全生产责任事故扣10分
四、设备管理目标（25分）	主要生产设备完好率（10分）	95%	主要生产设备完好率≤95%扣1分
			主要生产设备完好率≤92%扣2分
			主要生产设备完好率≤90%扣5分
	设备维修及时率（10分）	100%	主要生产设备维修响应时间时间大于24小时扣2分； 主要生产设备维修响应时间大于48小时扣6分； 主要生产设备维修响应时间大于72小时扣10分；
	设备管理台帐齐全（5分）	100%	设备管理台帐不齐全，一次一处扣0.1分
五、基础 管理目标（10分）	劳动纪律问题（5分）	100%	劳动纪律制度不健全，一处扣0.5分；发现违反劳动纪律一处一次扣0.1分
	岗位卫生（5分）	100%	岗位卫生不合格一处一次扣0.01分

 

污水项目的绩效考核主要从生产管理（污水处理量、污水处理率）、质量管理（水质综合合格率、排水水质抽查、质量管理台账齐全）、安全管理（重大安全生产责任事故、安全隐患整改完成率）、设备管理（主要成产设备完好率、特种设备完好率、设备维修及时率、设备管理台账齐全）、基础管理（劳动纪律问题、岗位卫生）等方面进行。污水绩效考核内容及分值见表3-4。

表3- 4 污水绩效考核表

 

5.项目前期工作开展情况

（1）项目立项等手续

在项目建设程序上，本项目在采购社会资本前，已完成项目建议书批复的手续。

从PPP操作流程合规性上，本项目严格按照财政部、江苏省财政厅的要求规范实施，经过物有所值评价可适用PPP模式，且通过了财政承受能力论证，经沛县人民政府第24次常务会议审议通过，批准实施。2016年1月4日，本项目实施方案通过江苏省财政厅专家评审、审核备案后，委托江苏省政府采购中心依法实施社会资本采购。

（2）配套支持

本项目的土地征迁由沛县政府负责。

（3）预算安排

沛县政府向沛县人大常委会专题提交了将本项目政府付费、可行性缺口补助列入财政预算的议案，议案经2016年12月9日沛县第十六届人大常务委员会第四十四次会议审议通过，将按年度列入预算并纳入中长期财政预算统筹考虑。

（四）物有所值评价和财政承受能力论证要点

1.物有所值评价要点

本项目物有所值评价分析主要依据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的要求，进行物有所值定性和定量评价。

定性分析指标包括基本指标及补充指标。其中基本指标主要包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。补充指标主要包括项目规模大小、预期使用寿命长短、行业示范性。

根据专家打分，评分结果为94分，通过物有所值定性评价。

2.财政承受能力论证要点

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力谁指引》（财金〔2015〕21号）文规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”。未来年度一般公共预算支出数额参照前五年数额的平均值及平均增长率，并根据实际情况进行调整，经测算，沛县一般公共预算支出预测情况见表3-5。

表3- 5 沛县一般公共预算支出预测表单位：亿元

本项目全生命周期内，年度财政支出责任占沛县一般公共预算支出比例最大值为1.57%，由于是目前第一个落地PPP项目，对沛县一般公共预算支出影响较小，同时随着财政一般公共预算支出逐步增加，补助数额占比将逐年减小。在合作期内，本项目，县政府的支出责任占一般公共预算支出的比例均未超过10%。另外，本项目是沛县首个PPP项目，不存在行业集中的情况，本项目通过行业和领域均衡性评估。经县财政局对本项目财政承受能力论证的评估，本项目通过财政承受能力论证。

三、项目采购

（一）市场测试及资格审查

1.市场测试

沛县供水项目PPP工作领导小组组织专家针对项目方案设计内容、前置条件进行沟通交流，积极开展项目市场测试，邀请多家潜在社会资本来沛县调研，对项目状况、构成、投资回报、人员安置、项目收益率、供排水基础设施经营权转让、服务价格和基本水量等边界条件逐一进行对接洽谈。通过磋商，了解社会资本对项目的市场响应程度和竞争是否充分。

近20余家潜在社会资本提交了项目建议书、方案优化意见，项目市场测试良好、竞争充分。

2.资格预审

（1）社会资本资格条件

社会资本资格条件见表3-6。

表3- 6 社会资本资格条件表

1	本次采购的社会资本是指已建立现代企业制度的境内企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
2	申请人应具有良好的财务状况，经审计的财务报告中企业净资产不低于人民币10亿元（2014年度或2015年度经审计的财务报告）。
3	供应商应具有相应的投融资能力，能够提供合法有效的金融机构授信证明或银行资金证明，且额度不得低于人民币10亿元。
4	供应商在中国投资（包括由其投资设立的项目公司或绝对控股子公司）的单个项目规模等于或高于10万m3/d的供水项目、等于或高于5万m3/d的污水处理项目各不少于1个（供水、污水处理业绩均为一次性获取的项目合同，可分期建设、运营。以合同为准）。
5	供应商参加政府采购活动前五年内所有运营项目均未发生过重大安全和质量事故；无因自身违约或不恰当履约引起的特许经营权被提前终止或收回的记录的书面声明。
6	供应商参加政府采购活动前三年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明。
7	供应商依法缴纳税收和社会保障资金证明。
8	本项目不接受联合体投标。
9	本项目不限定参与竞争的合格供应商的数量。

（2）资格预审结果

江苏省政府采购中心受沛县水利局的委托，于2016年4月20日对本项目进行资格预审。

资格审查委员会认为，9家社会资本符合资格预审文件的要求，可以参加本项目下一阶段的政府采购活动。资格预审合格的社会资本如下所示：

l  北京桑德环境工程有限公司

l  山东水务发展集团有限公司

l  广东粤海控股集团有限公司

l  云南水务投资股份有限公司

l  北京首创股份有限公司

l  深圳市水务（集团）有限公司

l  北控水务（中国）投资有限公司

l  成都市兴蓉环境股份有限公司

l  中国电建华东勘测设计研究院有限公司

（二）竞争性磋商评审情况

因项目约束条件较多、运维绩效严格且竞争激烈，部分通过资格预审的社会资本方出于风险控制等考虑未能参加投标，磋商小组针对实际响应磋商的4家投标人，按照磋商文件规定的综合评分办法的评分标准和要求，经过磋商谈判，依据各合格社会资本最终报价和响应文件进行综合评审，按综合评审得分高低顺序推荐3名成交候选社会资本。

1.评分标准

本项目从实力业绩、技术方案、商务方案以及报价方案四个方面对社会资本递交的响应文件进行打分。其中，实力业绩评分因素包括社会资本方的净资产规模、资产负债率、项目经验等；技术方案评分因素包括建设管理管理方案、运营管理方案；商务评分因素包括融资方案、财务测算方案及法律方案；报价方案评分因素为报价的费用额，磋商报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×分值。

2.磋商小组

磋商小组由项目实施机构代表（2人）和评审专家（5人）共7人组成，评审专家包括财务专家、法律专家、工程建设专家、行业专家、投融资专家。

3.中标公示

2016年7月20日，经过采购结果确认谈判，本项目最终确定成都市兴蓉环境股份有限公司成为成交社会资本。

（三）合同谈判及签署

采购结果确认谈判就存量资产移交的时间，已由政府在建的项目承接方式、新建项目的建设安排等具体问题进行了充分的沟通和洽谈。最终形成的确认谈判备忘录内容如下：

1．明确移交时间。在项目公司成立后7日内，由县水利局牵头，成立双方责任人参与的移交工作领导小组，先进行地表水厂、13个污水处理厂的经营权移交，保证过渡期安全生产运营，再进行项目资产移交，移交工作原则上在项目公司成立后2个月内完成，资产移交的具体时间双方另行协商。

2．项目组成中的地表水厂、市政管网、13个建制镇污水处理厂、农村饮水安全工程所涉及的在建工程，由原业主单位继续建设，项目公司参与验收，项目公司承担建设费用。

3．本项目新建部分，按照沛县供排水规划部署，双方配合尽最大努力完成项目前期手续，确保按计划开工建设。

在成交结果公示期满无异议后，沛县政府与成都兴蓉于2016年8月18日签署了经沛县政府批准的PPP项目合同。2016年11月12日，沛县政府与项目公司沛县兴蓉水务发展有限公司就项目执行过程中发现的情况和问题，本着风险共担、合作共赢的原则签署了PPP项目合同的补充协议。

四、项目落地情况

（一）项目公司设立情况

1.公司概况

2016年9月8日，项目公司沛县兴蓉水务发展有限公司成立，注册资本为人民币45120万元。

2.股权结构

沛县政府方出资代表沛县城投缴纳4512万元，持股比例为10%，出资方式为货币；成都兴蓉缴纳40608万元，持股比例为90%，出资方式为货币。

目前，项目公司注册资本已经全部到位。政府方股东根据其实缴出资比例行使表决权以及分红权，并且政府方股东在项目公司董事会和股东会议事框架内对公司影响社会公众利益的表决事项具有一票否决权。

3.管理层架构

董事会由五名董事组成，其中由成都兴蓉提名委派和更换三名人选，由沛县政府方股东提名委派和更换一名人选，经股东会选举产生；职工董事一名，由职代会或职工大会选举产生。董事会设董事长一名，由成都兴蓉在提名委派的董事中推荐人选，经董事会选举产生。董事长为公司的法定代表人。

公司设立监事会，由三名监事组成，其中，成都兴蓉提名委派一名人选，沛县政府方股东提名委派一名人选，由股东会选举产生；职工监事一名，由职代会或职工大会选举产生。监事会设主席一人，由全体监事过半数选举产生。

公司设总经理一名、副总经理两名。总经理由成都兴蓉推荐人选，经董事长提名，由董事会聘任和解聘。总经理对董事会负责。副总经理由股东分别推荐一名人选，由总经理提名，由董事会聘任和解聘。

（二）项目融资落实情况

1.实施方案中融资方式及条件

项目资本金占总投资额的30%，政府和社会资本一次性向项目公司注入资本金，其余70%债务融资由项目公司负责，大股东（社会资本）对项目公司融资提供担保。

2.融资实际执行情况及交割情况

2016年9月19日，项目资本金45120万元一次性全额注入项目公司在沛县中行开设的基本账户。沛县政府方出资代表沛县城投出资4512万元，成都兴蓉出资40608万元。成都兴蓉已经取得了中国建设银行35亿元综合授信，并承诺愿意按照银行基准利率下浮40%为沛县兴蓉水务发展有限公司融资提供大股东担保和必要的资金支持。

3.再融资问题

本项目允许社会资本再融资，但不允许其提前退出。

（三）资产权属及会计税收处理

项目设施资产权属归政府方，项目公司拥有经营权、使用权、收益权，并按国家相关政策缴纳增值税、附加税、所得税等各项税费。

（四）项目进度

1.PPP项目实施进度

本项目实施进程图见图3-2。

图3-2 项目实施进程图

2.项目建设进度

项目建设进度计划见表3-7。

表3- 7 项目建设进度计划表

 

五、项目监管

根据《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），PPP项目监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

其中，为保证项目实施，江苏省作为全国推广运用PPP试点的首批省份，已设省级PPP试点中心，并健全完善了PPP运行管理机制。

沛县水利局以《沛县供水PPP项目合同》为依据对项目公司进行履约管理，沛县财政局、水利局、环保局、审计局、物价局等各政府部门依据职能分工对项目公司行使行政监管，以及沛县公众对项目公司进行群众监督。

在项目建设期，重点监管内容是对工程进度、建设质量和资金的监管；在项目运营期，加强绩效考核、价格监管、质量控制和财务监控；在项目移交阶段，加强项目的产权监督和合同执行情况的监督，对项目移交时项目的整体情况做出评估以确保公共部门的利益不受损害。

六、项目点评

（一）特点及亮点

1.积极推行PPP模式，政企合力克难关

沛县供水PPP项目作为省级试点项目、国家级示范项目，涉及农村安全饮水工程、地表水厂、市政管网、污水处理厂，真正做到了城乡一体、供排一体、厂网一体，属国内少见的县域供水“三体合一”项目。出于沛县水务战略发展考虑，通过将县域水务行业多资源重组整合，吸引国内众多专业水务公司参与角逐。由于项目涉及水务多个板块，边界交易设计复杂，如何厘清这些边界成为顺利推动项目实施的第一道难关。县政府采用PPP模式的初衷就是为了充分发挥政府和社会资本双方的优势，让专业的人做专业的事。正是基于这种理念，在进行边界范围划分时便充分考虑了政府方和社会资本方的特点。具体如下：

（1）对于城乡供水，项目公司（沛县兴蓉水务有限公司）负责对原来的水厂进行改扩建，并根据实际需要新建第二水厂，政府授予其特许经营权。项目公司的回报机制为“可行性缺口补助”。居民或企业等用户按照政府定价的供水水价，采取使用者付费；建设期、运营期设定不同的运行基本水量，不能覆盖社会资本合理收益部分，由政府支付可行性缺口补助，政府通过“按照供水量保底，按照售水量结算”的机制来充分发挥社会资本方技术优势。

（2）对于市政管网，从功能上包括供水、污水管网；从属性上包括存量管网和增量（新建）管网。考虑到管网自身并不存在经济效益，是属于地表水厂和污水处理厂的配套设施。项目公司负责新建管网和全部管网的运营维护，回报机制为“可用性付费+管网运营维护费”。

为确保项目可持续实施，沛县政府充分考虑农村饮用水安全“急需供水、无序用水”的供需矛盾现实特性，合理分担风险，通过整合城市和乡村两个相对独立的饮水体系，采取总量供应、计量收费的方式，实现城乡供水同网、同质、同价的无缝对接。项目公司实行区域总量供水，政府委托沛县清源供水公司进行农村终端用户经营管理，双方以贸易结算表计量趸售方式进行结算；地方政府依靠自身优势，承担解决现行农村供水不足、水费收缴困难的现实风险，合理规避现阶段社会资本终端市场收费难的困惑，提高项目吸引力，实现了风险的最优分配，增强了社会资本的投资信心。

（3）对于污水处理厂，属于存量项目且均已建成，这部分采用的是委托运营模式。项目公司负责对污水处理厂进行维护并运营，若需要改造并新增投资的专项报政府审批。政府向项目公司支付污水处理服务的固定费用（含人员工资、福利、管理费、修理费等）和可变费用（单位电费、单位药剂费、单位水费、单位污泥运输费等），其中可变费用根据实际污水处理量进行结算。

通过对以上每一部分的边界进行单独设计并综合考虑，最终达到双方共赢。该项目的顺利实施，在推动沛县水务事业市场化进程的同时，充分将政府在战略制定方面的优势与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势紧密结合起来，从而激发水务市场活力，达到提高公共服务质量和效率、增加沛县人民福祉的目的。

2.砥砺前行遇重阻，求同存异创新方

在过去的十几年甚至几十年，都是由沛县自来水公司专门负责居民供水。在采用PPP模式之后，如何妥善安置沛县自来水公司的员工则是推动本项目的第二道难关。由于沛县自来水公司为事业单位，员工身份问题一直是各方争议的焦点之一，同时也一度成为各方社会资本犹豫不前的阻力。

一方面，运用PPP模式后，沛县的供水特许经营权转移到项目公司。对于沛县自来水公司的员工来说，工作前景堪忧。另一方面，各方社会资本在市场测试阶段了解到本项目还有175名（含停薪留职31名）事业单位身份员工等待安置时，亦是措手不及。

沛县政府充分考虑到自来水公司的现实情况以及本项目推进的必要性，提出“总体待遇不变，个体适度竞争”的基本思路，既保障现有自来水公司员工的基本利益，又给予潜在社会资本一定的绩效考核空间。通过收集员工意见以及与社会资本方进行了多轮谈判，在保障沛县自来水公司现有员工的利益与听取社会资本方的诉求之间最终取得了一个平衡点。

根据员工自愿原则，由沛县自来水公司与项目公司签订员工托管协议，项目公司整体接管自来水公司的员工（即托管员工），托管员工依法享受国家、省市县事业单位的工资福利待遇调整政策，项目公司按照相关规章制度对托管员工统一管理、统一考核、统一发放。托管员工按人社部门核定的工资依法缴纳社保费和公积金，托管员工薪酬福利参照近3年发放情况，不低于原有待遇或同类企业行业标准为原则，由项目公司根据绩效考核情况来核定及发放，政府授权县水利局负责全过程监管，自来水公司资产所有权不发生转移。

3.规范科学勤谈判，合作双赢真磋商

项目的复杂程度毋庸置疑，如何选择最合适的社会资本方成为推动本项目的第三道难关。咨询公司项目组成员借鉴镇江海绵城市项目的成功经验，遇繁从简，提出了竞争性磋商的方式先择优选择社会资本，再按照合法程序进行项目工程招投标。值得一提的是，江苏省所有的省级试点项目采购均强制性委托江苏省政府采购中心代理，这也给项目规避了很多程序风险。

在项目推动过程中，沛县政府多次召开项目专题会议安排工作，各部门全力配合。在实施方案报批之前，就与多家潜在社会资本进行多轮沟通，让参与的各家社会资本对实施方案、项目合作边界条件、竞争点等方面给予积极的反馈并提出具体的优化建议。县财政局牵头，组织县水利局、咨询公司等项目组成员共同对这些反馈意见进行多次的梳理并讨论，逐条给予反馈意见，对不采纳的意见提出具体理由。这样的工作过程虽然耗时较长，但却有效避免了社会资本在信息失真的情况下参与本项目。正式进入采购阶段时，政府方专门汇编了资料库并以光盘形式提供给所有合格的潜在社会资本。

4.优中择优凭实力，公平公正靠竞争

本项目涉及的范围广，种类多，投资大。如何设置一个充分合理的采购标准，同时充分体现实力的报价竞争点成为推动本项目的第四道难关。

在资格预审阶段，设置的资格预审条件是为了让真正有经验和实力的公司能参与进来，并充分理解国家相关文件，故不包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业。此时强调的为企业的综合实力水平，包括财务状况、投融资能力、供水及污水处理业绩等。

在采购阶段，由社会资本分别对自来水基本水价（X1）、污水处理年固定费用（X2）、市政管网可用性付费折现率(X3)、农村饮水安全工程年可用性付费折现率(X4)、存量项目年融资付费折现率(X5)、管网年日常运营维护费（X6）进行报价，并对上述报价折算成报价费用总额。报价费用总额=X1*年平均售水量+X2+67300*（A/P，X3，30）+11500*（A/P，X4，30）+32800*（A/P，X5，30）+X6

说明：

（1）自来水基本水价（X1），单位为元/立方米。纳入基本水价报价的投资额为3.87亿元，基本水价不含水资源费、污水处理费及原水费。X1报价不超过1.532元/ m3；

（2）污水处理年固定费用（X2），单位为万元/年。政府向项目公司支付污水处理厂运营维护服务的固定费用（包括人员工资福利、管理费、维修费等成本因素）。X2报价不超过387万元/年；

（3）市政管网年可用性付费折现率（X3），纳入市政管网可用性付费报价的投资额为6.73亿元，X3报价不超过7%；

（4）农村饮水安全工程年可用性付费折现率（X4），纳入农村饮水安全工程可用性付费的投资额为1.15亿元，X4报价不超过7%；

（5）存量项目年融资付费折现率（X5），国有资产有偿使用费3.28亿元纳入存量项目融资付费，X5报价不超过5.39%；

（6）管网年日常运营维护费（X6），单位为万元/年。X6报价不超过200万元/年。

13个建制镇污水厂二期规模3.15万m3/d新建投入0.01亿元不参与报价；管网大修和重置费用不参与项目报价；污水处理服务可变费用（包括电费、药剂费、水费、污泥运输费等成本因素），根据污水处理可变单价和实际污水处理量进行结算，污水处理可变单价定为0.38元/吨，不参与项目报价；前期费用包含在项目总投资中不参与报价。

通过计算报价费用总额，再根据综合评分法评分，选择出本项目中最合适的社会资本。

5.众志成城争示范，长期共存守诚信

本项目于2015年正式启动，沛县政府为规范政府和社会资本合作，专门成立了沛县供水项目PPP工作领导小组，不定期召开项目推动会，并在会上明确各部门职责及分工。2016年7月确定中标社会资本后，政府、社会资本以及咨询公司三方齐心协力，规范程序，完善资料，解决问题，并成功申请为国家财政部第三批示范项目。

PPP模式不是一场“婚礼”，而是一次“婚姻”。本项目合作时间较长，含建设期共30年。政府方通过这次成功的PPP运行模式，开始有了观念上的转变，并能与企业平等对话，建立彼此信任的基础。社会资本方也通过这次公平的竞争，切入华东地区水务市场，达到战略布局的目的。然而合作刚刚开始，双方还在彼此了解和熟悉的阶段，仍需要更多的信任和彼此的理解才能更好的长期合作，这也是本项目继续顺利推动的第五道难关。

（二）项目实施成效

1.政企合作，人员先行

由于沛县自来水公司属事业单位，原内部管理和激励机制僵化。因此托管人员普遍担心托管后利益受损，历史遗留问题无法得到妥善解决。针对这些顾虑，项目公司通过以下途径进行平稳过渡：一是围绕人员托管中的焦点问题，政府和项目公司积极主动介入疏导，稳定职工队伍，增进互相了解和信任；二是项目公司加强与职工交流沟通，及时掌握职工思想动态，出台相关政策，维护职工利益，鼓励职工积极参与生产经营，适度改善生产办公条件；三是运用工会平台，成立工会小组，构建并运用公司上下沟通渠道；四是在公司过渡期充分发挥原班子成员作用，以党政工联席会的形式，讨论、研究、决定公司重要事项，加深相互了解，促进融合，从而稳定了职工队伍。

2.依托专业，降本增效

通过这次合作，充分发挥了社会资本方技术资源的优势。在商业运营日之前项目公司主动介入并主导地表水厂实验室三级达标工作，在基本无专业检测人员的基础上，从实验设备配置、培训计划制定、培训资料编制、现场讲解、关键环节反复示范、规范达标文件等各个环节手把手“传帮带”，在短时间通过三级实验室达标评审，也为开展水质检测和生产实验提供条件。目前，水厂混凝剂耗量由上年同期的120kg/km3降至60kg/km3左右，显著降低了生产成本。

3.积极研发，提升水质

针对沛县地表水厂原水同时具备湖泊水和地下水特征，有机物复杂、高氟、高盐、高溴、低浊的特点，项目公司除自身技术专家外，还邀请华北院、西南院、西南交大、城市水资源开发利用南方国家工程研究中心、清华大学环境工程学院等行业专家进行咨询研究，组织技术人员开展强化混凝试验300余批次，研究粉末活性炭、高锰酸钾、单过硫酸氢钾、高铁酸钾、复合高锰酸钾、聚合铝铁、臭氧等处理方法和手段，对药剂投加系统、混凝沉淀、过滤、消毒等环节进行整改，沉淀水浊度已由3NTU将至1.5NTU以下。

4.整合资源，提高社会满意度

针对原沛县自来水公司管网故障抢修效率低、市民和政府满意度差等突出问题，项目公司整合维修、工程部门资源，紧急购置抢修机具设备，强化抢修工作中的安全和服务意识，及时出台管理制度，管网抢修、维护效率大幅提升，得到政府的高度认同。项目公司依托集团，积极组织专业探测公司对沛县供水管网进行全方位探测查漏，有效降低管网漏损率，切实提升经营和环境效益。

5.聚焦安全，提升保障水平

在政府支持下，项目公司及时成立安全工作小组，制定地表水厂应急预案；在现场调研的基础上适时组织安全隐患大排查，对发现的115项各类安全隐患，将责任及要求逐一落实到水厂各级员工，有效提高水厂安全保障水平。

6.求同存异，共谋发展

本项目下的污水处理设施运行状况普遍较差，规划设计不合理，配套污水收集管网不完善，污水处理设施存在功能缺陷，设备运行负荷率低，技术管理和设施硬件难以满足稳定达标生产要求。政府和项目公司针对现状，对13个乡镇污水处理厂按照先移交、后改造、再运行的方式处理。根据沛县政府碧水绕城规划要求，项目公司多地考察调研，积极推动乡镇污水处理厂配套管网完善和污水厂性能提升同步实施，并选取4个乡镇污水处理厂先行试点。

（三）问题与建议

1.划清政府职能边界，发挥市场作用

PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行使各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位。如若政府在发起的各种特定项目公司中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，将管理创新为核心的PPP模式作为一种单纯的政府融资工具，社会资本仅仅获取资金收益或者工程利润，不能充分发挥运营公司的专业优势，将削弱社会资本的参与热情，不利于PPP的健康发展。

2.推动PPP金融创新，满足项目融资需求

PPP模式下主流金融机构的产品难以满足10年甚至30年的融资期限。由于PPP项目需要资金规模大、运营期限长、回报率不高等特点，推进PPP模式发展、加快PPP项目落地，建议大力发展PPP金融，出台相应的政策法规，破解PPP项目融资难问题。