十八届三中全会改革决定实施以来，国内新一轮PPP发展成绩斐然。一是PPP制度不断完善。上至中共中央、国务院，下至各市县，均发文大力推进PPP，PPP立法深度推进。二是推出了海量PPP项目库。国家发改委、财政部分别推出了数十万亿的PPP项目库，方便社会资本了解信息。三是社会资本积极参与，PPP项目落地规模全所未有。据初步统计，近三年来各地与社会资本签约的PPP项目将近5万亿，超过了之前30年国内PPP项目的投资总和。同时，PPP管理体制、舆论宣传、人才培养、金融支持、信息公开等方面也取得了长足的发展。应该说，成功的PPP不仅能缓解地方基础和公共设施建设资金短缺，还能培育专业的基础设施和公共产品提供商，提高公共服务的供给效率，更能促进政府职能转变。但也应看到和正视PPP发展中存在的突出问题。

一、背离初衷，当前国内PPP的问题不可小觑

推行PPP初衷是为了拓展基础和公共服务设施投融资渠道，提高公共产品和服务的供给水平；加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。做好PPP，也必须贯彻风险共担、利益共享，依法合规、积极稳妥，充分竞争、择优合作，重诺履约、失信受罚，长期运营、注重绩效，公开透明、公众受益的理念和原则。然而，近年来国内PPP实践存在诸多背离PPP初衷、理念原则的问题，体现以下几个方面。

一是地方政府对PPP认识偏差问题。有些省市得了“投资饥渴症”的病，不顾当地发展实际和财政承受能力，推出了海量的PPP项目库，不少省、自治区的PPP项目投资需求超过1万亿。对于很多地方政府而言，只要有人来投资，能为基础设施建设融到资、能出政绩，一切皆可PPP，至于PPP能否提高效率、促进政府职能转变，不是其关心的问题。地方政府在这种认识的主导下，PPP融资成了其唯一目标，也就尽可能地满足社会资本的要求，于是出现各种乱象也就不足为奇。

第一，明股实债。所谓明股实债，就是社会资本为了投资能安全退出，要求政府按照成本加固定利息提前回购其股权。而有些地方政府认为，只是暂时缺钱让社会资本垫资建设，将来有钱再还给社会资本，提前回购也没有问题。即使将来没有钱回购，违约风险也是由下几届政府来承担，于是明股实债符合政企双方的胃口。这就是PPP明股实债产生的根源。

第二，固定回报。所谓固定回报是指政府付费类、可行性缺口补贴类PPP项目，在其合作期限内，政府按照社会资本的总投资额，采用类似还本付息的模式，逐年付给社会资本，付款额度与项目运营好坏无关，这实际上变相的拉长版BT模式。对于这种方式，社会资本最为喜欢，如果政府支付的利息较高，经过融资杠杆社会资本可以获得暴利。

第三，重投资建设轻运营管理。因为政府搞PPP是为了融资，所以社会资本自然也不关心项目的后续运营。只要可用性付费和绩效付费不关联，在施工环节赚一笔施工利润，然后再把运营委托给政府的管养公司，如果施工利润高于其实际出资，即使运营期政府因为项目运营不好而处罚项目公司，对社会资本不会造成任何损失。所以会出现社会资本运营成本为零报价的投标现象，可以想象，此类PPP项目后续运营管理的质量会好吗？

第四，不合理打包。有些地方为了迎合某些央企等大型企业的投资胃口（大企业内部觉得程序复杂，单个小项目的投资决策成本高），于是有些地方将不相干的若干基础设施新建项目强行打包成一个PPP项目，总投资数十亿甚至上百亿，而这些地方的一年财政支出不过几十亿。喜欢打包项目的多是施工背景大企业，其实他们也知道将来政府违约的风险较大。而这类企业因自身有较高的各类资质，基金等财务投资人喜欢跟其搞联合体，而且他往往在项目公司占股不高，只要当下能通过施工赚钱，未来政府真要违约对其影响也不大。

第五，商业项目包装成PPP。在国家两部委的PPP项目库中，不少项目打着片区、产业园区、城市综合体、特色小镇开发的名义，将大量的商业房地产项目包装成PPP项目。实际上，房地产项目已经完成市场化，而且属于私人产品，跟公共产品的PPP根本不相干。这类项目完全可以通过一般招商来实现。

第六，不招标直接签协议。有些地方政府为了搞政绩和新闻轰动效益，直接和一些大型企业签订合作框架协议，由其投资辖区内的PPP项目。这样做一是背离了PPP充分竞争的理念，二是不符合相关政策要求，三是可能造成投资成本虚高，社会资本暴利。从实际情况看，有些地方的省级平台公司与该省的一些市县签订了数十个PPP投资框架协议，但真正落地投资的很少。

二是PPP融资问题。长期资金参与PPP不足，各种短期资金通过夹层、高杠杆、固定回报等方式，以假股权的形式参与PPP项目投资，一旦后续退出渠道不通畅，财务投资人的违约风险高，给项目安全运营带来隐患。还有些社会资本与政府签订了数额庞大的PPP项目，但真正按照PPP协议及时融资到位的不多。此等问题如不及时化解，将会影响项目的建设进度，社会资本违约、政企扯皮的风险较大。

三是PPP运作不规范。有的项目由镇政府、国资平台公司作为实施机构，与社会资本签约，而他们实际上是缺乏相应的履约能力。有些项目风险分担不合理，政府或社会资本承担了与其能力不相匹配的风险，PPP合同中存在明显不合理的霸王条款，未来违约风险较大。有些项目由施工企业作为联合体，但在项目公司中却不占股份，这实际上是变相的、违规绕过招投标法来获得施工机会。有些社会资本为了低价中标，项目投资回报率低于其贷款融资利率。有些项目在选择社会资本时故意抬高门槛，排挤民营资本。有的项目已开工建设，再选择社会资本。有些社会资本在项目建设期就转让了股权。有的PPP项目存在政府违规担保或保函。总之，PPP不规范、不合理的地方很多，相关部门应重视和及时纠正。

四是PPP制度有待细化完善。PPP目前缺乏高阶位的立法，管理体制机制还不完善。PPP项目重建设标准、设计标准，轻服务标准、绩效标准建设，这是目前PPP运营方面的短板。同时，在PPP价费调整、成本监审等方面还存在不少真空地带。

五是PPP人才缺乏。PPP是一个系统工程，涉及到工程管理、金融、财务、法律、公共政策、行政管理等方面的知识。政府缺乏懂PPP的专业人才，特别是区县政府在这方面的人才更缺。不仅政府缺，由于PPP推行过快，社会资本也缺乏PPP人才，特别是缺乏德才兼备的PPP人才。

六是PPP咨询服务市场混乱。PPP咨询人才不足。咨询机构雨后春笋，服务质量鱼龙混杂。有的咨询机构恶意竞争，为获得项目低价中标，之后为了弥补成本倒挂，违反职业操守私下与社会资本暗通曲款，等等。

二、不忘初心，国内PPP行稳致远的对策建议

近年来国内PPP发展过快，出现这样那样的问题不可避免，但必须及时发现问题，化解问题。特别明股实债、固定回报、重建设轻运营等问题如不及时制止，假PPP将更加盛行，将会造成更多的政府隐性债务给未来政企双方履约埋下了隐患。十多年前国务院对外资BOT项目过高固定回报的清理整顿教训不能忘记。章法有度，心存规矩，不忘初心，自成方圆。为此，提出几点建议供业内参考。

一是部分区域PPP应量力而行。对于那些动则上万亿规模的省市，以及政府债务率高、不发达市县，推行PPP要量力而行，严格财政可承受能力论证。

二是规范地方政府PPP行为。对于地方政府的PPP行为，相关部门应制定正面清单，予以指导和规范。

三是对于社会资本、咨询机构要制定负面清单。通过负面清单告知社会资本哪些是不能触碰的红线和底线，规范其融资行为、投资行为、投标行为、运营行为。

四是要建立责任清单。要根据政府相关部门在PPP项目中的履约、监管、综合协调等职责，建立责任清单。规范政府履约行为，提高监管效率。

五是要注重运营。要尽快制定各领域PPP项目的基本运营服务标准，建立绩效考核办法。对于政府付费、运营成本占比不高的项目，要建立可用性付费和绩效付费合理关联的投资回报机制。 

总之，PPP的相关问题应及时纠正。不然，一旦既成事实，后续再想纠正过来，相关制度成本更高，对公众、政府以及社会资本的影响将更大。

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